Interventi Discariche

ABSTRACT

L’articolo riporta, oltre ai dati più recenti relativi allo smaltimento dei rifiuti urbani in discarica, le indicazioni che il Mase ha fornito in merito alla gestione del percolato di discarica, restituendo il sistema tracciato dall’interlocuzione istituzionale con la Commissione Ue.

Il Dlgs 121/2020 aveva, in conformità al dettato normativo, introdotto disposizioni specifiche in materia, che secondo l’interpretazione prevalente anche dell’allora Mite vietavano la reimmissione del percolato nel corpo della discarica. A seguito di specifiche indicazioni fornite dalla Commissione europea su richiesta dello stesso Ministero, viene ora consentita detta reimmissione a condizione che le Autorità competenti, nell’atto autorizzativo, prevedano misure specifiche come dettagliato nell’articolo.

La discarica di Vizzolo Predabissi (MI) rappresenta un esempio, tra i numerosi in Italia, di vecchie discariche realizzate anteriormente a norme specifiche, successivamente autorizzate sulla scorta di leggi regionali prima e statali poi, ed ora non più correttamente gestite perché abbandonate a causa del protrarsi della produzione di percolato e dei conseguenti costi non computati in fase di errata, ma non consapevole, progettazione/programmazione economico finanziaria iniziale.
In seguito all’emanazione del Dpr 915/1982 e della Lr 37/1988 (Regione Lombardia), norme che prevedevano la titolarità pubblica per le discariche di Rifiuti solidi urbani (RSU), ai Comuni che avevano sul proprio territorio discariche di questo tipo veniva richiesto di farsi autorizzare come “gestore per la realizzazione e la gestione di pubblica discarica controllata per rifiuti solidi urbani” e, come tali, potevano stipulare convenzioni con privati cui veniva affidata la gestione operativa.
La travagliata storia della discarica di Vizzolo Predabissi ripropone il tema dell’abbandono delle discariche che, a fronte di iniziali autorizzazioni che prevedevano solo 10 o, al massimo, 15 anni di gestione post-operativa, hanno dovuto fare i conti con una realtà ben diversa.
Gli iniziali previsti periodi di post gestione si sono rivelati insufficienti, in parte anche per le modalità costruttive della copertura delle discariche, a garantire la completa mineralizzazione dei rifiuti stoccati con evidente crescita dei costi gestionali. La conseguente mancata e/o cattiva gestione di queste discariche procura notevoli criticità con negative ripercussioni sulle matrici ambientali ed economiche per le PA che devono intervenire con risorse proprie.
In questo articolo viene illustrato, per la discarica di Vizzolo, il complesso percorso intrapreso a partire dalla fase emergenziale, le soluzioni ipotizzate e infine le scelte fatte per una gestione ambientalmente ed economicamente sostenibile.

La normativa comunitaria ha fissato diversi obiettivi finalizzati al monitoraggio delle misure messe in atto in materia di rifiuti nell’ambito dell’economia circolare. Nel caso dei rifiuti urbani e dei rifiuti di imballaggio, i quali peraltro concorrono sia al conseguimento dei propri obiettivi, che in parte (si vedano gli imballaggi provenienti da superfici pubbliche), a quelli dei rifiuti urbani sono ad esempio fissati, al 2025, obiettivi pari, rispettivamente, al 55% e al 65%, con ulteriori obiettivi progressivamente crescenti negli anni successivi. Ai suddetti target si abbina la necessità di garantire una rilevante riduzione dello smaltimento in discarica dei rifiuti urbani, che deve porsi al di sotto del 10% a partire dal 2035.
Gli obblighi di rendicontazione si stanno inoltre sempre più estendendo a varie e specifiche tipologie di rifiuti e le misure introdotte dalle direttive e dai regolamenti europei 1 2 3 sono accompagnate da stringenti disposizioni in materia di modalità di elaborazione dei dati, finalizzate a rendere il monitoraggio uno strumento efficace nella quantificazione dell’effettivo riciclaggio dei differenti flussi di rifiuti. Le percentuali devono infatti essere calcolate con modalità che rendono le stesse realmente indicative delle performance conseguite e degli eventuali accorgimenti correttivi che si potrebbero rendere necessari.

Nonostante un orientamento per il quale il proprietario del fondo, in quanto custode ai sensi dell’articolo 2051 c.c., ha una posizione di garanzia rispetto all’abbandono, al deposito incontrollato od alla discarica di rifiuti da parte di terzi, può ritenersi ormai prevalente l’individuazione della responsabilità del proprietario nel caso di colpevole inerzia di comportamenti ragionevolmente esigibili e idonei a prevenire ed impedire la commissione dell’illecito, cui consegue il rafforzamento del proposito criminoso o l’agevolazione dell’opera del terzo.

Fino all’emanazione del Dlgs 13 gennaio 2003, n. 36 la tutela delle regole di gestione delle discariche era affidata esclusivamente alla contravvenzione di violazione delle prescrizioni dell’autorizzazione, anche se la giurisprudenza ha individuato situazioni apparentemente riconducibili alla violazione delle prescrizioni riconducibili al più grave reato di gestione di discarica senza autorizzazione. Con il Dlgs 36/2003, l’articolo 16 ha introdotto altre ipotesi di reato consistenti nella violazione dell’obbligo di trattamento dei rifiuti prima del conferimento in discarica, dei criteri di ammissibilità di rifiuti in discarica, delle procedure di ammissione dei rifiuti in discarica e dei divieti di diluizione o miscelazione dei rifiuti al solo fine di renderli conformi ai criteri di ammissibilità. Trattasi di un quadro complesso nel quale l’intervento si propone di selezionare gli aspetti problematici e di maggior rilievo.

Il presente saggio costituisce la sintesi delle due relazioni predisposte in materia di garanzie finanziarie relative alla gestione delle discariche dalla Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti e su illeciti ambientali ad esse correlati (istituita con legge 7 agosto 2018 n. 100), all’esito di un lungo lavoro d’indagine e di analisi durato per tutta la XVIII Legislatura.
A tale scopo, gli Autori ripercorrono i contenuti salienti delle due relazioni che devono essere considerate degli utili strumenti di conoscenza con riferimento a:
• ricostruzione del quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento (con una particolare attenzione alla disciplina delle discariche antecedenti e successive all’entrata in vigore del Dlgs 13 gennaio 2003, n. 36 ed alle implicazioni costituzionali sottese alla tematica in commento);
• analisi delle criticità e della risposta del sistema bancario e assicurativo alla domanda di coperture da parte dei gestori degli impianti;
• elencazione delle tipologie di illeciti più frequenti nel settore delle garanzie finanziarie;
• indicazione di alcune proposte tese a migliorare la disciplina giuridica in funzione dell’accrescimento dell’efficienza e dell’efficacia degli strumenti di tutela;
• predisposizione di un quadro di natura quantitativa circa il numero complessivo delle discariche esistenti nel territorio nazionale e circa la diffusione delle garanzie finanziarie.
L’elencazione che precede individua i profili tematici trattati nel saggio, nel tentativo di rendere più fruibile ed immediato il contenuto del complesso studio tematico condotto dalla Commissione.

Nel 2017 il Sistema nazionale di protezione dell’ambiente (SNPA) ha emanato una specifica “Linea Guida per la determinazione dei valori di fondo per i suoli e per le acque sotterranee” (Doc. n. 20/2017). La Linea Guida SNPA riveste particolare importanza in quanto essa, come affermato dalla stessa, si applica a vari contesti normativi e precisamente: terre e rocce da scavo, siti contaminati, discariche di rifiuti, piani di gestione dell’inquinamento diffuso, protezione dei corpi idrici sotterranei dall’inquinamento e dal deterioramento.

Gli obiettivi di tale Linea Guida sono, come per tutte le altre LG emanate dal SNPA, l’armonizzazione dei controlli da parte delle ARPAs, oltre ad elaborare a livello nazionale, sulla base dei dati raccolti, un Atlante del fondo naturale antropico.

Nel presente articolo si riportano le procedute tecniche da adottare per la determinazione dei Valori di Fondo sia per le acque sotterranee che per i suoli.

La tutela offerta dal codice penale appare problematica per quanto riguarda il vincolo di destinazione del prezzo corrispettivo per lo smaltimento in discarica, in quanto la giurisprudenza ha negato la configurabilità del reato di peculato nel caso di mancato accantonamento delle somme destinate alla gestione post mortem da parte del gestore di una discarica pubblica, mentre, a certe condizioni, è possibile nel caso di false dichiarazioni relative alla determinazione del tributo speciale per il deposito in discarica.

Il recepimento delle direttive sull’Economia circolare non ha toccato i due reati posti storicamente a presidio della legalità in materia di discariche: quello di realizzazione e gestione di discarica in assenza di autorizzazione (articolo 256, comma 3, Codice ambientale) e quello di violazione delle prescrizioni dell’autorizzazione (comma 4), replicati, per quanto riguarda l’autorizzazione integrata ambientale, dall’articolo 29-quattuordecies, rispettivamente ai commi 1 e 3). La disciplina del Dlgs 13 gennaio 2003, n. 36, profondamente rivisitata dal Dlgs 121/2020, oltre a prevedere all’articolo 16 specifici illeciti, influisce sulla operatività di tali due reati sia per quanto attiene alla definizione di discarica (tema esaminato diffusamente dalla giurisprudenza, ma non oggetto del presente intervento) e, quindi, alla configurazione stessa del reato, sia per quanto concerne la natura dei reati.