Italia Pepe Direttore Generale Ufficio d’Ambito della Città Metropolitana di Milano - Azienda Speciale

I soggetti ai quali spettano i poteri di accertamento possono essere classificati in due grandi categorie: gli organi ai quali la legge penale riconosce la qualifica di ufficiali o agenti di polizia giudiziaria e gli altri organi che risultano addetti al controllo delle norme a presidio di determinati comparti e dalla cui violazione potrebbe scaturire l’applicazione di sanzioni amministrative: i poteri di accertamento spettano a tutti coloro che abbiano le funzioni di curare l’osservanza delle norme dalla cui trasgressione consegue l’irrogazione di una sanzione amministrativa. Gli accertatori hanno il potere di: assumere informazioni, procedere a ispezioni di cose e luoghi diversi dalla privata dimora, procedere ai rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici, procedere ad ogni altra operazione tecnica, sequestrare le cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa. L’esistenza di questi poteri è subordinata alla circostanza che la violazione da accertarsi rientri nella specifica competenza dell’organo accertatore. L’attività di accertamento degli illeciti amministrativi ha natura amministrativa e non, di per sé, di polizia giudiziaria: l’organo procedente ha pertanto facoltà di chiedere informazioni verbali o scritte, di interrogare l’interessato e le persone informate, di prendere visione dei registri e dei documenti, di recarsi sui luoghi dai quale trarre elementi per l’indagine e corrispondentemente il cittadino è tenuto a non impedire l’esercizio di questi poteri e l’adempimento dei compiti d’ufficio.

Purché la violazione non concerna le norme in materia di tutela delle acque dall’inquinamento e di gestione delle risorse idriche, al trasgressore e all’obbligato in solido viene concessa la duplice possibilità di “conciliare”, provvedendo al pagamento di un importo liberatorio, entro il termine di 60 giorni, ovvero avviando un’azione difensiva per mezzo dell’inoltro all’Autorità competente di scritti o chiedendo di essere sentito: a questa facoltà concessa agli interessati, corrisponde l’obbligo a carico dell’autorità amministrativa di assumere le dichiarazioni personali, rese dai privati, qualora costoro ne facciano espressa richiesta. Non vi è alcun diritto per il cittadino a pretendere una vera e propria istruttoria o una sorta di processo tanto che, sta alla discrezionalità dell’autorità amministrativa ritenere appunto di verbalizzare le dichiarazioni rese ma, si ribadisce, esclusivamente in una valutazione di opportunità che essa stessa faccia della situazione. L’Autorità competente nella quantificazione della sanzione ingiunta con l’ordinanza di ingiunzione deve inoltre seguire i criteri di cui all’articolo 11 della legge 689/1981 che delimitano di fatto i poteri discrezionali attribuiti in proposito agli organi della pubblica amministrazione: gravità della violazione, opera prestata dall’agente per l’eliminazione e/o attenuazione delle cause di violazione, personalità del trasgressore e sue condizioni economiche.

Il trasgressore è colui che ha commesso il fatto di violazione al quale risulta pertanto riferibile l’azione illecita cui è collegato il pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria. In siffatte ipotesi illecite ciascuno è responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa. Nel caso in cui la violazione è commessa per errore sul fatto, l’agente non è responsabile quando l’errore non è determinato da sua colpa. La coscienza e la volontà esprimono la capacità dell’uomo di valutare e dominare le proprie azioni: queste possono venire escluse da situazioni occasionali, nelle quali non è possibile asserire che il soggetto abbia agito, ma deve piuttosto ritenersi che questo sia stato uno strumento inconsapevole di forze esterne (forza maggiore, caso fortuito, costringimento fisico incoscienza volontaria). La buona fede può rilevare come causa di esclusione della responsabilità quando sussistono elementi positivi idonei ad ingenerare nell’autore della violazione il convincimento della liceità della sua condotta e quando l’autore medesimo abbia fatto tutto quanto possibile per conformarsi al precetto di legge, onde nessun rimprovero possa essergli mosso, neppure sotto il profilo della negligenza omissiva. Resta inteso che l’onere della prova degli elementi positivi che riscontrano l’esistenza della buona fede rimane a carico dell’opponente.

L’attività di accertamento dell’illecito non richiede la partecipazione del presunto autore della violazione, né la sua assenza vulnera il diritto di difesa di costui, essendo esso garantito sia dalla notificazione della contestazione e dalla conseguente facoltà di presentare deduzioni nel corso del procedimento sanzionatorio, sia dal diritto di proporre impugnazione dinanzi al giudice avverso l’eventuale provvedimento di irrogazione della sanzione. L’organo procedente ha la facoltà di chiedere informazioni verbali o scritte, interrogare l’interessato – ove presente – e le persone informate, prendere visione dei registri dei documenti, recarsi sui luoghi dai quali trarre elementi per l’indagine; il cittadino corrispondentemente è tenuto a non impedire l’esercizio di questi poteri e l’adempimento dei compiti di ufficio. Alla conclusione delle operazioni di accertamento, laddove si è constatata la violazione a cui è collegata una sanzione amministrativa, occorrerà procedere alla contestazione consistente nella diretta comunicazione dell’addebito al trasgressore.
L’obbligo della contestazione della violazione – a tutela del diritto di difesa del trasgressore – deve ritenersi osservato pur in presenza, nel relativo verbale, di errori od omissioni circa l’individuazione della norma di legge applicabile, poi emendati con il provvedimento irrogativo della sanzione pecuniaria emesso per i fatti inclusi in quelli contestati, ove non risulti che gli errori medesimi abbiano in concreto implicato un pregiudizio del suddetto diritto dell’intimato in relazione alla facoltà accordatagli di essere ascoltato e di produrre documenti prima dell’ordinanza ingiunzione.

La violazione amministrativa, appena accertata, va contestata personalmente o, se ciò non sia stato possibile, la contestazione non potrà che avere luogo ex post per mezzo della successiva notifica alla persona interessata – entro 90 giorni dall’accertamento – ovvero dall’avvenuta conoscenza diretta o riferita del fatto illecito da parte dell’autorità. Sarà ammesso il pagamento di una somma in misura ridotta pari alla terza parte del massimo della sanzione prevista per la violazione commessa, o, se più favorevole e qualora sia stabilito il minimo della sanzione edittale, pari al doppio del relativo importo, oltre alle spese del procedimento – entro il termine di sessanta giorni – dalla contestazione immediata o, se questa non vi è stata, dalla notificazione degli estremi della violazione. Ogni volta che gli interessati decidano di non avvalersi del pagamento liberatorio ed in tutte le ipotesi in cui questo non sia ammesso, entro il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione della violazione, gli interessati possono far pervenire scritti difensivi e documenti e possono chiedere di essere sentiti dall’autorità competente che se ritiene fondato l’accertamento, determina, con ordinanza motivata, la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento, insieme con le spese, all’autore della violazione ed alle persone che vi sono obbligate solidalmente, altrimenti emette ordinanza motivata di archiviazione. Entro i successivi 30 giorni gli interessati potranno decidere se pagare la somma definitivamente ingiunta ovvero impugnare avanti al competente Tribunale.
Il diritto a riscuotere le somme dovute si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione.

Risulta pertanto accertato che, pur a fronte della successiva regolarizzazione dell’attività, per almeno sei mesi il Comune abbia esercitato l’attività di scarico fognario in violazione delle prescrizioni contenute nel provvedimento di autorizzazione. Fondatamente, pertanto, l’Autorità competente ha ravvisato la responsabilità dei ricorrenti, e correttamente ha applicato la sanzione nel minimo edittale, tenendo appunto conto della successiva messa a norma posta in essere dagli opponenti:il tardivo ottemperamento di una prescrizione contenuta nell’autorizzazione non costituisce prova contraria ai fatti accertati e che hanno dato avvio alla contestazione della violazione ed alla successiva emissione dell’ordinanza di ingiunzione, contribuiscono invece a fornire elementi per la corretta e motivata quantificazione della somma da ingiungere poiché è onere dei trasgressori dare dimostrazione delle azioni intraprese per eliminare le cause di violazione; la prescrizione va infatti considerata sia da un punto di vista contenutistico, che temporale il cui assolvimento deve avvenire congiuntamente affinchè la stessa possa dirsi correttamente ottemperata.
Il termine prescrizionale deve iniziare a decorrere dalle date degli avvisi di accertamento in ragione della natura permanente dell’illecito in questione, e in ossequio al consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale in materia di sanzioni amministrative, in caso di illeciti a carattere permanente, la cessazione della permanenza coincide con la data dell’accertamento e non con quella dell’irrogazione della sanzione.

Nelle violazioni cui è applicabile una sanzione amministrativa ciascuno è responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa. Per coscienza e volontà dell’azione od omissione si intende la riferibilità psichica del comportamento al soggetto autore della violazione, in sostanza il comportamento deve essere moralmente e psicologicamente “suo”, vale a dire ascrivibile alla sfera intellettiva e volitiva dell’individuo che materialmente ha cagionato l’evento. Risulterà obbligato in solido con quest’ultimo, al pagamento della somma dovuta, altresì il proprietario della cosa che servì o fu destinata a commettere la violazione, fatto salvo che non provi che questa fu utilizzata contro la sua volontà. Il vincolo della solidarietà nell’adempimento di un’obbligazione ha la funzione di garanzia del credito poiché da un lato ne rende più agevole la soddisfazione e dall’altro assicura la possibilità di realizzazione. Affinché sorga la responsabilità solidale non occorre che l’autore materiale della violazione sia stato identificato poiché ciò non costituisce requisito di legittimità dell’ordinanza di ingiunzione emessa nei confronti dell’obbligato solidale in quanto, la ratio della responsabilità di quest’ultimo non è quella di far fronte a situazioni di insolvenza dell’autore della trasgressione, bensì quella di evitare che l’illecito resti impunito quando sia impossibile identificare tale ultimo soggetto e che sia, invece, facilmente identificabile il soggetto obbligato solidalmente.

Nell’ambito di un giudizio di opposizione a sanzione amministrativa per superamento del parametro Ferro, l’Impresa ha basato la propria difesa sullo stralcio di una sentenza del Tribunale Ordinario di Milano, con la quale il trasgressore è stato assolto – nell’ambito di un procedimento penale – dall’accusa di avere superato il limite di accettabilità allo scarico in rete fognaria pubblica per il parametro pericoloso Rame. Dalle motivazioni della succitata sentenza parrebbe che il Giudice abbia ritenuto l’imputato non colpevole in quanto, stante le ridotte dimensioni aziendali (trattasi di un autolavaggio all’interno di una stazione di rifornimento carburanti), lo stesso non sarebbe stato in grado di valutare, di volta in volta, il possibile e imprevedibile stato di contaminazione delle autovetture sottoposte a lavaggio.
La sentenza richiamata dall’opponente parrebbe avvalorare l’insussistenza di un obbligo di verifica in capo all’agente che – di certo – non occorre verifichi i detriti presenti sulle carrozzerie delle auto, prima di accettarne il lavaggio, poiché è già preliminarmente edotto sulle composizioni dei reflui che recapita in pubblica fognatura tanto da elencare, all’atto dell’istanza di autorizzazione, i parametri da ricercare in fase di autocontrollo, al fine di garantire il corretto e legittimo scarico in pubblica fognatura.
Non vi è infatti dubbio che la presenza di tali inquinanti nei reflui decadenti dalle attività di autolavaggio sia assolutamente prevedibile senza alcuna necessità di particolari indagini.

L’organo accertatore, al fine di identificare il trasgressore in via principale, nell’ambito dell’accertamento del fatto illecito, deve potere ricondurre a questi – psichicamente – il comportamento di violazione che pertanto – e fino a prova contraria – è moralmente e psicologicamente il suo, ovvero ascrivibile alla sfera intellettiva e volitiva dell’individuo che materialmente ha cagionato l’evento. L’identificazione e la conseguente indicazione dell’autore materiale della violazione non costituiscono requisito di legittimità dell’ordinanza di ingiunzione e pertanto laddove risulti impossibile accertare l’identità dell’autore della violazione, affinché si possa concludere l’accertamento in modo positivo, in tutti i casi in cui sono stati identificati gli elementi comprovanti un fatto illecito, sarà sufficiente la sola identificazione del soggetto solidalmente obbligato. La ratio della responsabilità dell’obbligato solidale (benché di certo agevoli il recupero del credito!) non è quella di far fronte a situazioni di insolvenza dell’autore della trasgressione, bensì quella di evitare che l’illecito resti impunito. Il concorso di più persone nella commissione di una violazione amministrativa differisce dalla fattispecie della solidarietà sia perché ciascun concorrente soggiace all’intera sanzione, sia perché il pagamento da parte di uno non estingue l’obbligazione degli altri.

Nell’ambito del procedimento di irrogazione delle sanzioni amministrative tramite ordinanze – ingiunzioni, la determinazione della misura delle sanzioni è solo una fase tecnica diretta alla liquidazione del credito e non una fase discrezionale dell’attività dell’amministrazione, sicché la motivazione dell’ordinanza sul punto può dirsi sufficiente quanto contenga l’esposizione dei criteri seguiti per pervenire alla liquidazione della somma pretesa. Sarà tuttavia consentito al trasgressore, prima che si giunga all’ordinanza di ingiunzione, di “liberarsi” dalla violazione commessa pagando l’oblazione – ovvero un importo in misura ridotta – che ha il potere di conciliare e di prevenire ulteriori conseguenze a carico dei responsabili.