Italia Pepe Direttore Generale Ufficio d’Ambito della Città Metropolitana di Milano - Azienda Speciale

Il trasgressore in via principale è colui il quale ha commesso il fatto di violazione con capacità di intendere e di volere ed un’evidente dose di autonomia e di capacità decisionale, potendosi ravvisare nel suo comportamento (quantomeno!) la colpa.
L’identificazione e l’indicazione dell’autore materiale della violazione non costituisce requisito di legittimità della procedura di accertamento, non sarà dunque indispensabile che l’organo accertatore riporti il relativo nominativo sul verbale di accertamento di trasgressione ed in conseguenza, la competente autorità, nell’ordinanza di ingiunzione.
La contestazione infatti è altresì elevata anche nei confronti dell’obbligato solidale, ovvero del proprietario della cosa che servì o fu destinata a commettere la violazione che dovrà, solidalmente con l’autore della violazione, essere tenuto al pagamento della somma da questo dovuta, fatto salvo che non provi che la cosa fu utilizzata contro la sua volontà, ovvero contro le indicazioni, le regole e/o gli indirizzi operativi, correttamente e per tempo resi agli addetti affinchè, nell’esercizio della rispettiva attività, non commettessero violazioni di legge. Non essere certi di poter fornire prova contraria rispetto ai fatti accertati e non “concedersi” di provvedere al pagamento liberatorio, avventurandosi nei meandri di una improbabile difesa, potrebbe comportare la comminazione di una sanzione certamente molto più elevata rispetto al “consentito pagamento liberatorio”. La valutazione in ordine all’opportunità di impugnare l’ordinanza di ingiunzione deve dunque essere ponderata in virtù di tutte le possibili conseguenze – anche peggiorative – della posizione del trasgressore e dell’obbligato solidale.

Nelle violazioni amministrative ciascuno è responsabile della propria azione od omissione, cosciente e volontaria, sia essa dolosa o colposa, ai sensi dell’articolo 3 della legge 689 del 1981; inoltre nel caso di un’azione commessa per errore sul fatto, l’agente non è responsabile quando l’errore non è determinato da sua colpa. Nella materia degli illeciti amministrativi, così come nel diritto penale, perché sorga la responsabilità a carico dell’autore dell’infrazione è necessario che l’azione o l’omissione sia a lui riferibile psichicamente, ed è necessario altresì che nel comportamento possa ravvisarsi almeno la colpa, tenuto conto della rilevanza che, in contrario, hanno tutte quelle situazioni positivamente accertabili che abbiano indotto in errore scusabile o in buona fede l’agente.
L’errore incolpevole esclude, nel caso concreto, la sussistenza dell’atteggiamento psichico richiesto come requisito indispensabile dell’illecito ed errore ed ignoranza, a questi fini, sono considerati equivalenti: ciò che ha importanza è che essi ricadono sul fatto e non sulla portata, o sull’interpretazione della norma giuridica. La buona fede, come nozione elaborata dalla giurisprudenza penale, può trovare anch’essa rilevanza nelle violazioni amministrativamente sanzionate, come errore conseguente ad un fatto positivo esterno che ne determina inevitabilmente la non colposità e scusabilità.

Il principio del ne bis in idem impedisce al giudice di procedere contro la stessa persona, per il medesimo fatto su cui si è formato il giudicato e tuttavia qualora la violazione commessa non possa ritenersi unica perché commessa mediante condotte ontologicamente diverse, oltre che lesive di interessi giuridici diversi, la sanzione amministrativa non può ritenersi rivestire una funzione punitiva tale da escludere la perseguibilità anche del reato penale e viceversa, ne consegue pertanto come restino ambedue perseguibili, sia l’illecito amministrativo di mancato ottemperamento di una prescrizione dell’autorizzazione, sia quello penale di esercizio in assenza di autorizzazione anche qualora rilevati nell’ambito del medesimo accertamento.
Lo spostamento di competenza per l’applicazione della sanzione amministrativa, dall’organo amministrativo al Giudice penale, si determina infatti solo se, ai fini della cognizione penale, sussiste la necessità di stabilire preventivamente se l’illecito amministrativo sia stato o meno commesso 1: per accertare l’esistenza dell’illecito penale risulta indispensabile accertare anche l’esistenza dell’illecito amministrativo 2 cosicchè in difetto di questo specifico rapporto di pregiudizialità la pendenza del procedimento penale non fa venir meno la competenza dell’organo amministrativo all’irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria.

Le analisi sui fanghi, eseguite in conseguenza di una pulizia straordinaria dell’insediamento produttivo e dalle quali è emersa la non pericolosità di un rifiuto (non meglio identificato!), nulla centrano con la contestazione per superamento del parametro – solidi sospesi totali – nello scarico in pubblica fognatura, per la cui classificazione – non trattandosi di rifiuto da destinare – non è prevista l’attribuzione di alcun codice Cer.
L’utilizzo del Codice Cer serve per la classificazione da attribuirsi prima che il rifiuto sia allontanato dal luogo di produzione e destinato dunque allo smaltimento o al recupero. Se il titolare dello scarico aveva deciso di dotarsi di titolo autorizzatorio per scaricare i reflui decadenti dall’attività esercitata in pubblica fognatura, perché appare così desideroso di giungere all’assunto di non trattare rifiuti pericolosi da smaltire attraverso canali diversi dalla pubblica fognatura? Il caso al vaglio del Tribunale.

Delle due “macro categorie” di organi accertatori, quella meno problematica è di certo quella degli agenti ed ufficiali di polizia giudiziaria. L’accertamento sarà semplificato qualora l’accertatore assista alla condotta illecita, risulterà invece complesso laddove si realizzi senza che nessun preposto abbia rilevato la condotta che consiste nella violazione amministrativa. L’organo accertatore potrà assumere informazioni, ispezionare cose e luoghi diversi dalla privata dimora, eseguire rilievi segnaletici descrittivi e fotografici, ogni altra operazione tecnica, nonché procedere al sequestro cautelare delle cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa: qualora il soggetto ricevente opponga resistenza, impedendo l’ingresso presso l’insediamento produttivo, l’organo accertatore non potrà che metterlo al corrente del fatto che ogni ulteriore ostilità integra il reato di cui all’articolo 337 del Codice Penale (Resistenza a pubblico ufficiale), con la conseguente diffida ex articolo 650 Codice penale (Inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità), comportando il successivo ingresso coattivo che si tramuterebbe inevitabilmente in una perquisizione motivata, ai sensi del codice di procedura penale.

Il trasgressore in via principale – e coloro che con questi sono obbligati in solido – dovranno innanzitutto verificare che tra la data dell’accertamento e quella del verbale notificatogli risulti rispettato il termine di 90 giorni poiché, in caso contrario, l’obbligazione di pagare la sanzione comminata si estingue. Qualora i termini della contestazione risultino rispettati, allora occorrerà entrare nel merito dell’illecito ascritto, ovvero il trasgressore dovrà convenire di essere stato individuato come l’effettivo responsabile della violazione ed ammettere dunque di aver commesso il fatto illecito: sarà necessario che l’azione od omissione sia a lui riferibile psichicamente ed altresì che nel suo comportamento sia ravvisabile almeno la colpa. Qualora dunque sia in grado di dimostrare di essere estraneo al fatto di violazione, ovvero che abbia fatto tutto quanto nelle sue possibilità per poterlo evitare, potrà (almeno in prima istanza!) sottrarsi al pagamento, avviando la propria difesa, contrariamente potrà liberarsi pagando l’oblazione indicata a verbale chiudendo definitivamente il procedimento sanzionatorio a suo carico.

Il trasgressore e l’obbligato solidale, i quali avessero ritenuto di non pagare l’importo liberatorio, stabilito con il verbale di accertamento di trasgressione, ovvero per i casi di legge in cui non sia contemplata la possibilità di “liberarsi” pagando l’oblazione a verbale, si vedranno notificare un’ordinanza di ingiunzione che è il primo atto che – pur giungendo a conclusione del procedimento – incide unilateralmente sulla posizione giuridica soggettiva della persona tinta dalla sanzione ed è l’unico dunque, avverso il quale, possa essere esercitata la tutela giurisdizionale, avanzando ricorso.
Il ricorso che si propone, a pena di inammissibilità, entro 30 giorni dalla notificazione del provvedimento, non fa di per se venir meno l’obbligo di provvedere al pagamento della sanzione inflitta, fatto salvo che il giudice, con proprio provvedimento e su istanza dell’interessato, espressamente non lo disponga. Il giudice, in sede di opposizione avverso l’ordinanza di ingiunzione dovrà apprezzare tutte le risultanze processuali, nonchè la commisurazione della sanzione all’effettiva entità della violazione. Entro i limiti del minimo e del massimo della sanzione il giudice potrà anche decidere di aumentare la sanzione inflitta d’ufficio, pur in assenza di una richiesta in tal senso ad opera della pubblica amministrazione.

In fase di accertamento, gli organi addetti al controllo sull’osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista una sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro – oltre all’assunzione di informazioni, alle ispezioni, ai rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici, nonché ogni altra operazione tecnica ritenuta – possono procedere al sequestro cautelare delle cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa ovvero nella espropriazione delle cose che sono strettamente collegate con il fatto illecito.
Le sanzioni accessorie amministrative, assunte con la medesima ordinanza con cui si ingiunge il pagamento di una sanzione pecuniaria, consistono anzitutto nella privazione o sospensione di facoltà e di diritti che derivano direttamente da provvedimenti dell’amministrazione, quindi da atti emanati dalla pubblica amministrazione (ad es. la sospensione di un’autorizzazione per l’esercizio di una attività di gestione e trattamento rifiuti).

Al di fuori delle ipotesi in cui il trasgressore sia in grado di dimostrare che il fatto illecito non sussista, ovvero non possa essere allo stesso ascrivibile, pretendendone, in conseguenza, l’annullamento, ne consegue che, in tutte le altre ipotesi, l’esercizio del diritto di difesa equivalga ad ammettere la propria responsabilità. Ne consegue dunque come l’ammissione di responsabilità in sé non rilevi come elemento utile e sufficiente per aumentare l’importo da ingiungersi, purchè venga accompagnata dal dettaglio delle specifiche azioni intraprese atte a superare lo stato di violazione accertato. Sarà piuttosto il mancato esercizio del diritto di difesa, la mancata ammissione di responsabilità, a punire in modo maggiormente afflittivo quel trasgressore che, seppur colpevole, non solo non abbia mostrato interesse alcuno a fornire informazioni di dettaglio all’autorità competente, non inviando scritti difensivi né chiedendo di essere sentito, ma non abbia compreso, pentitosi, l’importanza di fornire dimostrazione di tutti i provvedimenti posti in essere per evitare di commettere in futuro nuove violazioni.

Quando si riceve un verbale di accertamento occorre innanzitutto verificare di esserne i corretti destinatari, appurando altresì che gli estremi della violazione risultino notificati nei termini di legge. Il trasgressore potrà poi decidere se “liberarsi” pagando l’oblazione indicata a verbale ove consentito, ovvero procedere alla difesa in sede amministrativa o giudiziaria qualora dovesse ritenere che sussistano i presupposti per un’archiviazione del procedimento sanzionatorio attivato a proprio carico, ovvero elementi tali da consentire al giudice una riduzione dell’importo ingiunto con l’ordinanza.
Al fine di perseguire i risultati auspicati il trasgressore dovrà articolare la propria difesa argomentando rispetto alla gravità della violazione, all’opera prestata al fine della riduzione e/o eliminazione delle cause di violazione, alla sua personalità ed alle condizioni economiche.