Italia Pepe Direttore Generale Ufficio d’Ambito della Città Metropolitana di Milano - Azienda Speciale

ABSTRACT

Il pagamento in misura ridotta chiude definitivamente il rapporto con l’amministrazione e conserva, pertanto, una natura sostanzialmente transattiva, estinguendo il potere sanzionatorio dell’ufficio e determinando l’acquiescenza del privato che rinuncia in tal modo alla facoltà di contestazione e di opposizione. L’autore della violazione potrebbe tuttavia decidere di non usufruire della possibilità di liberarsi, conciliando, attraverso il pagamento dell’oblazione indicata nel verbale di accertamento di trasgressione, ritenendo di essere estraneo al fatto di violazione contestatogli, ovvero di averlo commesso per errore scusabile o buona fede. In tal caso il suo obiettivo sarà quello di ottenere l’archiviazione del procedimento sanzionatorio e per giungere a tale risultato occorrerà che avvii un procedimento di difesa presso l’Autorità competente. Il trasgressore che avvia l’azione di difesa può tentare di ottenere, nella migliore delle ipotesi, l’archiviazione del procedimento o, in caso contrario, augurarsi quantomeno di assicurarsi un’ingiunzione calcolata ai minimi edittali che risulterà senza dubbio di maggiore favore rispetto all’oblazione indicata nel verbale di accertamento.

Il verbale di accertamento di trasgressione, che consegue al sopralluogo e dunque al relativo accertamento, rappresenta il primo step del procedimento sanzionatorio che potrà culminare nella notifica dell’ordinanza di ingiunzione di pagamento laddove il trasgressore, ricevuto il verbale, non provveda al pagamento in misura ridotta, per mero disinteresse, ovvero poiché ritiene maggiormente proficuo attivare un’azione difensiva per mezzo della quale tentare di ottenere l’archiviazione del procedimento nei suoi confronti, o quantomeno, la comminazione della sanzione nella misura minima edittale. Il verbale di accertamento di trasgressione, al pari della diffida amministrativa, non deve essere preceduto da una comunicazione di avvio del procedimento ai sensi della legge 241/1990 poiché, di fatto, non solo ne contiene tutti gli elementi, ma rappresenta il primo step del procedimento amministrativo sanzionatorio come disciplinato dalla legge 689/1981. La diffida è carente del requisito della lesività, trattandosi di un atto di avvertimento ed invito a porre fine alla situazione di irregolarità accertata, osservando gli obblighi di fare o di non fare a carico dell’impresa; è una determinazione vincolata, vista la prevalenza dell’interesse pubblico al ripristino dell’equilibrio ambientale, e costituisce il primo atto del procedimento di contestazione della violazione sicché la sua trasmissione integra anche la comunicazione di avvio del procedimento. La diffida non reca immediato nocumento nella sfera del ricevente ma anzi lo avverte, accompagnandolo, al ripristino della regolarità nell’esercizio della propria attività, e solo laddove l’interessato non provveda secondo indicazioni potranno seguire a questa i provvedimenti motivati di sospensione del titolo autorizzatorio ovvero, nei casi più gravi, di revoca dello stesso. Il decreto legislativo 103/2024, con l’articolo 6, enuclea invece una fattispecie di violazione per cui la diffida non coesiste con la sanzione pecuniaria ma va a precederla ed addirittura a scongiurarla nell’ipotesi in cui il trasgressore provveda secondo le prescrizioni ivi contenute.

I soggetti ai quali spettano i poteri di accertamento possono essere classificati in due grandi categorie: gli organi ai quali la legge penale riconosce la qualifica di Ufficiali o agenti di Polizia giudiziaria e gli altri organi che risultano addetti al controllo sull’osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa. I soggetti con poteri di accertamento eseguiranno l’attività diretta a raccogliere la notizia della trasgressione, l’individuazione dei responsabili e la raccolta delle prove. Il cittadino a propria volta è tenuto a non impedire l’esercizio di questi poteri e l’adempimento dei compiti d’ufficio benché in capo all’interessato non sussiste anche un obbligo di rendere dichiarazioni qualora queste risultino a sé stesso sfavorevoli. Se nel corso di un controllo amministrativo si accerti anche un reato penalmente perseguibile ed il trasgressore cui è stata contestata la sanzione amministrativa non si sia liberato pagando l’oblazione indicata a verbale, il fascicolo verrà inviato al Giudice penale, che deciderà sia dell’importo della sanzione amministrativa che del reato penale solo laddove vi sia una connessione obiettiva tra violazione amministrativa e reato, ovvero una coincidenza degli elementi oggettivi e soggettivi che caratterizzano le due fattispecie e che per motivi di economia processuale o di opportunità si consiglia di riunire.

D’ora in avanti, unicamente motivi di urgenza del controllo costituiranno le sole ipotesi in cui le imprese non saranno debitamente e preventivamente informate del sopralluogo da parte delle Autorità preposte. Tale sopralluogo avrà luogo sulla base di un programma annuale, ove esista un’ipotesi di rischio basso, potendo essere esonerati da ogni controllo, nei successivi 10 mesi, qualora le risultanze dell’ultimo occorso abbiano accertato la conformità agli obblighi ed agli adempimenti imposti dalla disciplina di riferimento e non vedendosi più assoggettati a ispezioni eseguite contemporaneamente.
A meno che gli organi accertatori deputati non eseguano un sopralluogo congiunto. Per le violazioni per cui è prevista l’ingiunzione di sanzioni pecuniarie non superiori, nel massimo, a cinquemila euro, inoltre l’interessato potrà andare esente dalla comminazione della relativa sanzione, ove, ricevuta la diffida, rimuova le conseguenze dell’illecito nel termine di 20 giorni.
L’articolo spiega ed esemplifica gli esatti termini del nuovo sistema relativo a controlli e sanzioni amministrative.

Le violazioni delle norme del Dlgs 152/2006, per le quali è stabilita la comminazione di sanzioni amministrative pecuniarie, possono essere definite nel termine di 5 anni dal giorno in cui è stato commesso l’illecito, contrariamente lo stesso è da considerarsi “prescritto”: l’articolo 28 della legge 689/1981 chiarisce tuttavia che a prescriversi è il diritto dell’amministrazione competente alla riscossione delle somme dovute per le violazioni accertate e non l’illecito amministrativo! Ne discende pertanto che i responsabili, i quali non potranno essere puniti per mezzo di ingiunzioni di pagamento, poiché si è prescritto il diritto della P.a. alla riscossione, si vedranno comunque richiamare al rispetto delle norme di legge per mezzo di atti di diffida a proseguire l’esercizio dell’attività in violazione delle norme ambientali, fra cui sono incluse le prescrizioni contenute nei titoli autorizzatori. Siffatta precisazione è fondamentale al fine di chiarire che – seppur trascorso il termine di pretesa di pagamento della P.a. – non solo si verrà richiamati ad operare nel rispetto della legge, con il rischio che disattendere le indicazioni imposte possa avere conseguenze sull’esercizio dell’attività, ma in tutti i casi di future contestazioni, la precedente non punita, poiché prescritta, verrà tuttavia tenuta in debito conto dall’Amministrazione competente nel momento della quantificazione delle somme da ingiungere.

Scegliere di non dare seguito al verbale di accertamento di trasgressione, pagando o difendendosi, non contribuirà a “far sparire gli illeciti commessi”, ma fornirà all’Autorità competente elementi istruttori che si riveleranno molto utili in fase di definizione della somma che dovrà essere comminata per mezzo dell’ordinanza di ingiunzione. Se infatti il verbale di accertamento di trasgressione concilia liberando il trasgressore per mezzo del pagamento dell’oblazione, laddove questa non venga corrisposta spetterà all’Autorità competente definire la somma da ingiungere quantificandola tra i limiti minimi e massimi stabiliti dal Dlgs 152/2006. La mancata difesa da parte degli individuati responsabili non potrà che dimostrare completo disinteresse, non solo rispetto alle azioni illecite contestate, ma altresì alle conseguenze che da queste potrebbero derivare e pertanto all’Autorità non resterà che tenerne conto in fase di definizione dell’ordinanza rincarando la somma da ingiungere: anche laddove il trasgressore sia consapevole della propria quantomai oggettiva responsabilità in ordine all’illecito contestatogli, è necessario il proprio intervento nel procedimento che lo interessa esercitando quel diritto che, per alcune fattispecie di illecito, più che difensivo, avrà il mero scopo di calmierare la sanzione che certamente gli verrà comminata, attualizzandola alla concreta situazione personale, sociale ed economica.

Il procedimento autorizzatorio, nel verificare la compatibilità ambientale delle attività industriali svolte dalle Imprese operanti sul territorio, opera un bilanciamento tra le esigenze produttive ed i relativi interessi economici dei singoli soggetti coinvolti e l’ambiente stesso, con la conseguenza che le prescrizioni contenute nei titoli autorizzatori, da un lato impongono modalità di volgimento delle attività e dall’altro ottimizzano le risorse ambientali stesse. I titoli autorizzatori non devono costituire un vincolo del quale temere scadenze e sanzioni annesse, ma lo strumento attraverso il quale, mediante l’ottemperamento delle prescrizioni si possano migliorare gli assetti tecnici afferenti alle varie matrici ambientali, così svolgendo un’attività pienamente rispettosa delle norme ed ugualmente remunerativa, ove i capitali potranno reimpiegarsi per lo sviluppo della stessa e non per il pagamento di sanzioni amministrative pecuniarie ingiunte per il mancato rispetto delle prescrizioni imposte con l’autorizzazione. L’accertamento circa il mancato ottemperamento di una prescrizione può avere luogo, da parte dell’Organo accertatore, d’ufficio, qualora l’assolvimento degli oneri prescritti consista in un mero adempimento documentale, ovvero, in conseguenza di un sopralluogo nella circostanza in cui, in particolare, all’Impresa sia stata impartita, ad esempio, la realizzazione di un impianto di trattamento, o in generale una modifica/adeguamento tecnico – strutturale dell’insediamento produttivo al fine di risultare conforme a specifiche disposizioni di legge.

Le sanzioni comminate – ai sensi del Dlgs 152/2006 – per violazioni amministrative in materia ambientale, possono risultare ingiuste, agli occhi dei riceventi, laddove questi ritengano l’addebito infondato, non si identifichino fra i responsabili, ovvero valutino la somma comminata eccessiva rispetto al fatto illecito contestatogli.
Colui che viene identificato come trasgressore in via principale (così come pure lo stesso obbligato in solido), convinto della propria lecita condotta, può pertanto adoperarsi ed avanzare istanza di revoca in autotutela dell’ordinanza di ingiunzione notificatagli, laddove riesca tuttavia a dimostrare di non aver commesso il fatto di violazione, come accertato, così da far annullare ogni addebito a proprio carico. Nel caso di specie si verserebbe – laddove dimostrata – in un’evidente ipotesi di errore amministrativo che potrebbe avere indotto l’Autorità competente a comminare una sanzione pecuniaria a fronte di una violazione inesistente, ovvero – pur a fronte di un accertato illecito – ad addebitarne le funeste conseguenze al soggetto non responsabile. Non meno frequente è l’ipotesi di una sanzione ritenuta “esagerata” rispetto all’illecito commesso per via della forte discrezionalità che contraddistingue il procedimento amministrativo sanzionatorio e dunque l’azione di quantificazione della somma da parte dell’Autorità competente.
Se la Pubblica Amministrazione commette un errore dovrà essere risarcito il soggetto portatore del leso interesse legittimo all’efficienza dell’azione amministrativa pubblica.

Le azioni di difesa che il responsabile potrà (e dovrà) compiere in conseguenza della contestazione di una violazione assumono fondamentale rilevanza non soltanto in relazione alla possibilità che il procedimento a suo carico venga archiviato, ma altresì in relazione alla quantificazione della somma che gli verrà ingiunta. Di contro la mancata difesa avvalorerà la comminazione di una sanzione di certo più elevata, non solo in considerazione del fatto che non risultano favoriti all’autorità competente elementi nuovi su cui fondare la quantificazione dell’importo da ingiungere, ma i responsabili attesteranno, vista “l’assenza”, completo disinteresse in relazione all’illecito ascrittogli ed alle possibili conseguenze da questo generatesi. I presunti responsabili potranno dunque cogliere la fase del sopralluogo come una perfetta occasione per intraprendere l’azione di difesa; l’organo accertatore infatti redigerà apposito verbale nel quale verrà dato spazio alle dichiarazioni (anche spontanee) da parte dei presenti al controllo e tali contenuti, qui solo preannunciati, potranno poi essere ripresi e meglio articolati nei successivi scritti difensivi e con l’audizione sino ad essere, ove necessario, ulteriormente avvalorati nell’eventuale ricorso in opposizione ad ordinanza di ingiunzione. Il metodo di maggiore efficacia perché gli scritti difensivi (e l’audizione) vengano tenuti in debito conto dall’Autorità procedente, che dovrà definire l’importo della sanzione, piuttosto che valutare la sussistenza dei presupposti di un’archiviazione, sta nell’elaborarli rispettando i medesimi criteri che quest’ultima seguirà nella quantificazione della somma da ingiungere.

L’autorità competente con l’ordinanza di ingiunzione ed in particolare, nella definizione della somma da ingiungere, avendo tenuto conto delle direttive di cui ai criteri stabiliti dall’articolo 11 della legge 689/1981, dovrà opportunamente motivare la decisione assunta contro deducendo rispetto agli elementi nuovi che la difesa di quest’ultimo ha favorito rispetto a tutto quanto emerso nel corso dell’accertamento. Nell’articolare infatti la propria decisione, specificando quale sia il grado di gravità della violazione accertata, quale sia stato il contributo del trasgressore volenteroso di eliminare le cause di violazione, tenuto conto della sua personalità e delle sue condizioni economiche, non soltanto favorirà ai responsabili trasparenza del processo decisionale, affinché abbiano luogo le opportune valutazioni in ordine ad una successiva impugnazione dell’ordinanza di ingiunzione, ma altresì sugellerà il provvedimento di talché alcuna osservazione potrà essergli mossa in relazione ad una ipotetica assenza di motivazione, consentendo inoltre al Giudice di eseguire un controllo in ordine al corretto esercizio del potere “discrezionale” di quantificazione della sanzione e favorendo gli elementi istruttori utili qualora egli stesso voglia diversificare la somma ingiunta discostandosi dalle decisioni assunte dall’Autorità Amministrativa.