Pasquale Fimiani Avvocato generale presso la Corte di Cassazione

L’esercizio degli impianti soggetti ad autorizzazione integrata ambientale si incentra sul sistema delle prescrizioni e sulla previsione di regole di condotta disciplinate in modo analitico dal Dlgs 152/2006. La giurisprudenza ha ricostruito in modo ormai compiuto i principi di riferimento per quanto riguarda il rispetto delle prescrizioni ed il relativo regime sanzionatorio, mentre, sul secondo versante, l’ambito nel quale può ritenersi formato un diritto vivente sufficientemente compiuto ed organico è quello relativo alle modifiche degli impianti.

Il reato di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti previsto dall’articolo 452-quaterdecies Codice penale è caratterizzato dalla presenza di “clausole elastiche”, quali l’individuazione della soglia di reiterazione delle condotte superata la quale si configura il reato ed il concetto di ingente quantità di rifiuti abusivamente gestiti, che attribuiscono al giudice un ruolo fondamentale nella configurabilità del reato, con la progressiva formazione, su questi due aspetti caratterizzanti l’illecito, di un “diritto vivente” non privo di incertezze applicative.

La disciplina sanzionatoria in materia di veicoli fuori uso e dei loro componenti si desume dalla combinazione delle previsioni generali del Dlgs 152/2006 e di quelle speciali di cui al Dlgs. 24 giugno 2003, n. 209, a partire dai profili definitori e procedimentali, sui quali la giurisprudenza penale si è diffusamente impegnata. Quanto al profilo sanzionatorio, nella materia convivono i reati previsti in via generale dal Testo Unico (violazione degli obblighi di autorizzazione e del divieto di miscelazione) e quello di cui all’articolo 13, comma 1, del Dlgs. n. 209 in tema di violazione delle condizioni per il trattamento dei veicoli fuori uso, disciplina interessata dal recente intervento del Dlgs. n. 119/2020 con l’introduzione del termine di dieci giorni lavorativi dall’ingresso del veicolo nel centro di raccolta per lo svolgimento delle operazioni per la messa in sicurezza, in sostituzione del precedente generico riferimento all’adempimento di tale attività “al più presto”.

Il recepimento delle direttive sull’Economia circolare non ha toccato i due reati posti storicamente a presidio della legalità in materia di discariche: quello di realizzazione e gestione di discarica in assenza di autorizzazione (articolo 256, comma 3, Codice ambientale) e quello di violazione delle prescrizioni dell’autorizzazione (comma 4), replicati, per quanto riguarda l’autorizzazione integrata ambientale, dall’articolo 29-quattuordecies, rispettivamente ai commi 1 e 3). La disciplina del Dlgs 13 gennaio 2003, n. 36, profondamente rivisitata dal Dlgs 121/2020, oltre a prevedere all’articolo 16 specifici illeciti, influisce sulla operatività di tali due reati sia per quanto attiene alla definizione di discarica (tema esaminato diffusamente dalla giurisprudenza, ma non oggetto del presente intervento) e, quindi, alla configurazione stessa del reato, sia per quanto concerne la natura dei reati.

L’approccio penalistico alle modifiche introdotte dai recenti decreti legislativi 116, 118, 119 e 121, di recepimento delle direttive sulla c.d. economia circolare, deve essere condotto in una duplice prospettiva, da un lato, esaminando le sole due norme sanzionatorie modificate (articolo 258 Codice ambientale ed articolo 16, Dlgs 36/2003 in materia di discariche) e, dall’altro, tenendo presenti le conseguenze delle modifiche della disciplina gestionale ed amministrativa della materia dei rifiuti sui precetti penalmente sanzionati e, quindi, sull’ambito di applicabilità delle norme punitive. L’articolo esamina il primo profilo, analizzando le condizioni di applicabilità delle nuove previsioni sanzionatorie.

L’applicazione del Codice degli appalti all’affidamento del servizio di gestione dei rifiuti urbani riguarda sia le due opzioni procedurali dell’affidamento diretto del servizio ad un soggetto che possegga i requisiti comunitari prescritti per l’in house providing, o dell’affidamento del servizio ad un soggetto terzo, con gara pubblica, sia, per questo secondo versante, tutti i profili di legittimità della gara, relativamente, in particolare, al contenuto del bando, ai requisiti per parteciparvi (tra cui vengono in particolare evidenza l’iscrizione all’Albo gestori ed il possesso di una certificazione di qualità), al subappalto ed alla proroga dell’affidamento del servizio.

In una fattispecie in cui veniva in evidenza la contravvenzione di cui all’articolo 256, comma 1, Dlgs 152/2006, per avere l’imputato trasportato rifiuti speciali pericolosi e non, in assenza delle necessarie autorizzazioni, la Cassazione ha escluso la disapplicazione della confisca a seguito della messa in sicurezza, bonifica, o ripristino dello stato dei luoghi, in quanto tale possibilità, prevista dall’articolo 452 undecies, ultimo comma, C.p. vale solo per i reati ivi indicati (i delitti previsti dagli articoli 452-bis, 452-quater, 452-sexies, 452-septies e 452-octies del codice penale), non può essere estesa alla fattispecie contravvenzionale contemplata del codice dell’ambiente, poiché la funzione riconducibile alla confisca di cui all’articolo 452-undecies C.p. ha una funzione risarcitoria ripristinatoria, mentre quella prevista dal Dlgs 152/2006 costituisce una misura sanzionatoria, con funzione eminentemente repressiva, diversità da cui consegue la mancata violazione del principio di uguaglianza formale e sostanziale costituzionalmente garantito, invocata dal ricorrente. La decisione pone la questione se l’esclusione valga anche per le altre fattispecie in cui il Dlgs 152/2006 prevede la confisca e costituisce l’occasione per evidenziare le antinomie nella norma del codice penale in tema di confisca per i delitti ambientali.

La gestione delle terre e rocce da scavo come sottoprodotti deve essere conforme agli stringenti requisiti previsti dall’articolo 184-bis Dlgs 152/2006, come specificate dal Dpr 120/2017, il cui mancato rispetto comporta la riespansione della disciplina generale in materia dei rifiuti e delle relative previsioni sanzionatorie, nonché l’eventuale responsabilità per le false attestazioni contenute nella dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà attestante la sussistenza dei predetti requisiti, in sede di piano di utilizzo ex articolo 9 o di dichiarazione di utilizzo ex articolo 21, nonché in sede di dichiarazione di avvenuto utilizzo ex articolo 7. Un sistema il cui rispetto non si presenta agevole quanto all’osservanza dei requisiti di natura tecnica dell’obbligo di non eseguire trattamenti diversi dalla normale pratica industriale e dell’obbligo di caratterizzazione per la verifica dei requisiti di qualità ambientale.

La prevedibile crisi economica conseguente al blocco delle attività produttive causato dalla diffusione del Covid-19 comporta un duplice livello di interferenza con la gestione delle problematiche ambientali e con le relative responsabilità sia diretto, per quanto riguarda le minori risorse economiche che ad essa potranno essere dedicate, sia indiretto, in ragione dei possibili sbocchi della crisi aziendale, quali la crisi di liquidità, la messa in liquidazione della società con cessazione dell’attività, il trasferimento dell’azienda, la sostituzione del management ed il fallimento.

L’articolo prende le mosse dalla individuazione dei destinatari degli obblighi di bonifica e delle misure di contenimento della contaminazione, per poi passare agli obblighi di intervento in via residuale di Comune e Regione, al riparto di competenze tra Provincia e Ministero nell’adozione dei provvedimenti relativi a siti di interesse nazionale, alla verifica di spazi per l’emissione da parte del sindaco di provvedimenti contingibili ed urgenti in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale, all’individuazione delle responsabilità per le contaminazioni storiche, nel caso di cessione di azienda, di fusione di società e di gruppi societari.