Pasquale Fimiani Avvocato generale presso la Corte di Cassazione

Un fenomeno relativamente recente con il quale gli operatori devono confrontarsi è quello delle linee guida e dei documenti sulle buone prassi provenienti dal sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente. Questi atti spesso dettano criteri operativi in diversi campi della materia ambientale nei quali i comportamenti e le scelte gestionali in contrasto con le previsioni di legge sono oggetto di specifiche sanzioni penali (caso emblematico è quello delle linee guida ed orientamenti dettati in materia di classificazione dei rifiuti).
Si pone allora la questione dell’incidenza delle previsioni contenute in tali documenti rispetto alle condotte penalmente sanzionate, distinguendo le ipotesi in cui è lo stesso precetto penalmente sanzionato a richiamare i criteri fissati dall’Ispra da quelle in cui le linee guida sono elaborate nell’ambito delle ordinarie attribuzioni del Sistema nazionale, come definite dalla legge 132/2016, nel qual caso, pur escludendo quest’ultima il carattere vincolante per gli operatori privati, va affermata la valenza quale regole prudenziali di riferimento ed atti di indirizzo per le scelte gestionali nella materia ambientale, purché non contrastanti con il dato normativo come interpretato dalla giurisprudenza.

La figura del responsabile tecnico è espressamente prevista solo dal Dm 3 giugno 2014, n. 120 per le imprese obbligate ad iscriversi all’Abo, ma è frequente nei processi ambientali il coinvolgimento di soggetti con tale qualifica operanti in aziende che non devono iscriversi all’Albo, quali impianti di smaltimento o recupero, ovvero discariche. Si pone allora la duplice questione di definire i contorni della responsabilità della figura prevista in via obbligatoria dal Dm 3 giugno 2014, n. 120 e poi di verificare se le stesse conclusioni possano valere per il responsabile tecnico nominato in imprese diverse non soggette alle previsioni del decreto.

L’affermazione della Cassazione secondo cui l’accertamento del reato di violazione delle prescrizioni dell’autorizzazione integrata ambientale ben può scaturire dalla comunicazione obbligatoria da parte del gestore dell’impianto dei risultati in sede di autocontrollo, se è in linea con il principio consolidato secondo cui il divieto di obblighi di autoincriminazione (corollario del diritto di difesa garantito dall’articolo 24 Cost.) opera solo all’interno del procedimento penale e non nella fase precedente dei controlli amministrativi, non si confronta con la pendenza della questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Cassazione civile in materia di intermediazione finanziaria, nell’ambito della quale la Corte costituzionale, con l’ordinanza n. 117/2019, ha posto alla Corte di Giustizia la questione pregiudiziale relativa al rapporto tra le disposizioni della materia ed i principi in tema di diritto di difesa previsti dagli articoli 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali UE.

A seguito del completamento, con le tre sentenze gemelle del 21 novembre 2019, dell’iter processuale avviatosi con le ordinanze del 27 luglio 2017 con cui la Cassazione aveva sollevato alla Corte di Giustizia la questione pregiudiziale sulla classificazione dei rifiuti poi definita dal giudice europeo con la sentenza del 28 marzo 2019 nelle cause riunite da C-487/17 a C-489/17, è possibile fissare i principi in tema di classificazione affermati dal combinato intervento di Corte di Giustizia e Cassazione ed individuare le regole di condotta e le ricadute sotto il profilo della responsabilità per falso in certificazione.

Nella disciplina del Codice degli appalti (Dlgs 50/2016 e in precedenza Dlgs 163/2006) la materia dei rifiuti viene in evidenza sotto diversi profili, quali la definizione del contenuto del bando di gara relativo alle attività di gestione del servizio rifiuti, la individuazione dei requisiti per partecipare alla gara stessa (ad esempio l’iscrizione all’Albo gestori o la certificazione di qualità eventualmente richiesta dalla stazione appaltante), e l’applicazione delle previsioni del Codice degli appalti alla materia dei rifiuti; una pluralità di prospettive che nel complesso disegnano un microsistema speciale in cui contorni sono progressivamente oggetto di definizione da parte della giurisprudenza amministrativa.

La specificità della materia ambientale pone tre questioni sulla composizone e funzionamento dell’organismo di vigilanza nel sistema “231”: 1) l’applicazione dell’articolo 6, comma 4, del Decreto del 2001 per il quale negli “enti di piccole dimensioni” i compiti di vigilanza possono essere svolti direttamente dall’organo dirigente e non da un organismo dell’ente dotato di autonomi poteri di iniziativa e di controllo (OdV); 2) la composizione dell’organismo di vigilanza, considerata la possibilità di nomina di soggetti in conflitto di interessi per avere compiti di responsabilità e di controllo; 3) l’applicazione del comma 4-bis, dell’articolo 6 del Dlgs 231, aggiunto dalla legge di stabilità 2012, secondo cui “nelle società di capitali il collegio sindacale, il consiglio di sorveglianza e il comitato per il controllo della gestione possono svolgere le funzioni dell’organismo di vigilanza”.

L’applicazione della disciplina del danno ambientale prevista dalla parte VI del Codice ambientale (articoli 298-bis/318) può giovarsi di diversi interventi della giurisprudenza della Cassazione integrati dalle decisioni della Corte di Giustizia sulla direttiva 2004/35/Ce di cui tali norme costituiscono recepimento, per cui può dirsi ormai definito un “diritto vivente” del risarcimento del danno ambientale del quale è utile dare conto nelle sue linee essenziali.

L’articolo 25-undecies del Dlgs 8 giugno 2001, n. 231, recante l’individuazione dei reati ambientali presupposto della responsabilità degli enti, prevede diversi reati puniti a titolo di colpa, quali tutte le contravvenzioni, nonché i delitti di inquinamento e disastro colposi. Si pone per questi reati la questione dell’imputazione all’ente del reato presupposto commesso dalla persona fisica nel suo interesse o vantaggio, trattandosi di verificare la compatibilità logica tra la non volontà dell’evento che caratterizza gli illeciti colposi ed il finalismo che è sotteso all’idea di interesse e vantaggio, da individuarsi non nell’evento lesivo per l’ambiente, ma nei risparmi di spesa o nell’aumento della produttività che la violazione delle regole cautelari ha consentito.

La Cassazione, con la sentenza 17813/2019, ha ritenuto configurabile il reato di omessa bonifica previsto dall’articolo 257 Codice ambientale nella condotta del Presidente del Consiglio di amministrazione di un Consorzio Intercomunale ente proprietario e gestore di una ex discarica comunale che, nonostante il superamento dei valori di concentrazione soglia rischio di contaminazione aveva omesso di predisporre il progetto di bonifica da sottoporre alla Regione e, conseguentemente, di procedere alla bonifica del sito. La decisione, dando atto di un contrasto di giurisprudenza, opta per la tesi più rigorosa secondo cui il reato sussiste in ogni caso di mancato avvio e/o compimento del procedimento di bonifica, contrastando quella che limita la configurabilità all’inosservanza del progetto approvato, senza però confrontarsi con la sopravvenuta introduzione nel codice penale, da parte della legge 68/2015, del delitto di omessa bonifica (articolo 452-terdecies C.p.), così perdendo l’occasione per chiarire il rapporto tra due fattispecie dai confini incerti e, almeno in parte, sovrapponibili.

La recente sentenza della Corte di Giustizia europea del 28 marzo 2019, dopo il Consiglio di Stato del 28 febbraio 2018, ripropone con forza il caso dell’End of Waste concesso “caso per caso” dalle autorità competenti. La risposta della Corte alla questione pregiudiziale dei Giudici lituani non ammette repliche: in difetto di criteri europei o nazionali, l’autorità competente non può autorizzare l’End of Waste. La sentenza pone alcuni interrogativi, primo fra tutti quello relativo alle sue ricadute sul versante interno. Inoltre, poiché pronunciata in base alla precedente versione dell’articolo 6, comma 4, direttiva 2008/98/Ce sui rifiuti, si tratta di capire se conserva la sua efficacia anche alla luce della nuova formulazione di tale disposizione.
L’intervento si interroga anche in ordine alla praticabilità di autorizzazioni caso per caso alla luce dell’articolo 117 Cost. e alla necessità di garantire norme uniformi sul territorio nazionale per garantire “il rispetto dei livelli uniformi di tutela apprestati dallo Stato” richiesto dalla Corte costituzionale.
La preclusione per autorizzazioni caso per caso in mancanza di criteri europei o nazionali comporta un evidente “vulnus” alla effettiva attuazione dell’economia circolare.
Pertanto, dopo aver analizzato contesto e conseguenze, gli Autori avanzano un’ipotesi di lavoro che valorizza i criteri recati dai decreti sul recupero agevolato affinché, con limitazioni, siano utilizzati anche per il regime ordinario, con facoltà per il Ministero dell’ambiente di integrarli e modificarli estendendoli a nuovi settori, anche adeguando le operazioni di recupero all’evoluzione tecnica e tecnologica dei processi produttivi.