Pasquale Fimiani Avvocato generale presso la Corte di Cassazione

A seguito della modifica del 2014, le previsioni dell’articolo 29-quattuordecies, Codice ambientale, in tema di violazione delle prescrizioni dell’autorizzazione integrata ambientale sono state profondamente modificate passando dalla sola previsione dell’ammenda nell’originario comma 2, ad un sistema misto che prevede sanzioni penali nella forma base (comma 3) ed aggravata (comma 4), con una ipotesi residuale di sanzione amministrativa (comma 2) nei casi diversi. La giurisprudenza della Cassazione ha avuto modo di prendere in esame tale sistema sanzionatorio, rispetto al quale permangono alcuni dubbi interpretativi, specie con riferimento al rapporto con gli illeciti di settore.

La Cassazione anche di recente ha affermato che l’imprenditore non può di regola invocare la crisi di liquidità dell’azienda come causa di forza maggiore che esclude la punibilità per l’inosservanza delle norme in materia di tutela ambientale. Gli stretti margini di rilevanza della crisi di liquidità nell’esonero da responsabilità per i reati ambientali comportano che anche il modello 231, per essere effettivo ed adeguato, debba includere il tema dei costi tra gli elementi di valutazione.

La legge 1º dicembre 2018, n. 132 in sede di conversione del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (c.d. Decreto Sicurezza) vi ha aggiunto l’articolo 26-bis, che prevede per i gestori degli impianti di stoccaggio e di lavorazione dei rifiuti, esistenti o di nuova costruzione, l’obbligo di predisporre un piano di emergenza interna e di trasmettere al prefetto competente per territorio tutte le informazioni utili per l’elaborazione del piano di emergenza esterna all’impianto, senza però alcun coordinamento con il rapporto con il piano di emergenza interna ed il piano di emergenza esterna previsti, rispettivamente, dagli articoli 20 e 21 del Dlgs 105/2015 (“Attuazione della direttiva 2012/18/Ue relativa al controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose” c.d. “Seveso III”). Anche se la norma non prevede alcuna sanzione per l’inosservanza degli obblighi di nuova introduzione, la loro violazione può incidere sulla responsabilità degli enti prevista dal Dlgs 231/2001 ed assumere rilevanza ai fini della valutazione della colpa nei reati ambientali causati da negligenza ed omissione di cautele doverose, pur restando problematico.

L’individuazione dei soggetti responsabili dei fatti di inquinamento all’interno degli enti pubblici va fatta tenendo presente la distinzione tra responsabilità politica ed amministrativa introdotta dalla legge 8 giugno 1990, n. 142 e poi confermata dall’articolo 107 del Dlgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Tuel). Tuttavia, il Sindaco, pur essendo organo di governo, resta comunque il responsabile dell’amministrazione del Comune (articolo 50, comma 1, Tuel) con la conseguenza che egli è comunque garante della complessiva correttezza dell’azione amministrativa riferibile all’ente che dirige, sicché, ove abbia notizia che nello svolgimento di questa siano compiute attività illecite, incombe su di lui il dovere di inibirle ed impedire la commissione di reati, dei quali, nell’ipotesi di omesso esercizio dei poteri di accertamento e sanzione spettantigli, è chiamato a rispondere. I principi relativi al riparto di responsabilità tra organo politico ed amministrativo non valgono per quanto riguarda la responsabilità in seno alle A.S.L. che ha regole proprie connesse alla speciale disciplina di tali enti.

Il tema del sindacato del giudice penale sul provvedimento amministrativo si pone nella materia ambientale su due versanti. Il primo riguarda i reati che puniscono lo svolgimento di una attività in mancanza di autorizzazione o di comunicazioni, nonché in violazione delle relative prescrizioni, in tal caso quando l’interessato ne deduca la illegittimità, mentre il secondo riguarda le ordinanze, sia quelle la cui violazione è prevista come reato, sia quelle che, derogando all’obbligo autorizzatorio, fanno venire meno la possibilità di configurare il reato di mancanza di autorizzazione. In entrambi i casi si pone la questione del rapporto con l’eventuale giudizio ammnistrativo sulla legittimità dell’atto.

Vari sono stati gli interventi della giurisprudenza amministrativa che hanno fornito chiarimenti sulla applicazione del Codice degli appalti del 2016 all’affidamento della gestione del servizio rifiuti, specie in tema di contenuto del bando relativo a tale attività ed all’applicabilità degli specifici requisiti che in tali casi sono richiesti per partecipare alla gara, quali l’assenza di condanne per reati ambientali ostative all’aggiudicazione od alla stipula del contratto e la riferibilità di tale condizione anche al responsabile tecnico di cui al Dm 120/2014, l’iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali di cui all’articolo 212 Codice ambientale ed il possesso di certificazione di qualità eventualmente richiesta dalla stazione appaltante.

Anche se non è menzionato tra i diritti fondamentali riconosciuti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (Cedu), l’ambiente costituisce un valore fondamentale che la giurisprudenza della Corte Edu riconosce come caratterizzante i singoli diritti, quali, in particolare, quello al domicilio ed alla vita privata e familiare (articolo 8) e quello alla vita (articolo 2). Conseguenza del riconoscimento della violazione dei diritti fondamentali nella loro valenza “ambientale” è l’applicazione del sistema di tutela previsto dalla Cedu, comprensivo dell’equo indennizzo e dell’eventuale conformazione del sistema legislativo qualora tale violazione sia dipesa da carenze di tipo normativo. E ciò a prescindere dallo stato di attuazione del diritto Ue, che riguarda un contesto del tutto diverso ed autonomo rispetto a quello rientrante nell’ambito della Cedu.

Un tema fino ad oggi restato ai margini della tutela contro la criminalità ambientale è stato quello dell’applicazione delle misure di prevenzione (personali e patrimoniali) nei confronti dei soggetti socialmente pericolosi rientranti nelle categorie previste dall’articolo 4 del Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, tra le quali sono previsti espressamente solo gli indiziati del delitto di organizzazione di traffico illecito di rifiuti, mentre anche per altre categorie quali coloro che debbano ritenersi, sulla base di elementi di fatto, abitualmente dediti a traffici delittuosi, o che per la condotta ed il tenore di vita, vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose, ovvero che sono dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica, può venire in evidenza la figura del c.d. “inquinatore socialmente pericoloso”.

Nell’ambito dei controlli in materia di inquinamento sono spesso necessari accertamenti di natura tecnica, consistenti o in un’attività di prelievo di campioni e successive analisi, ovvero nel mero accertamento strumentale del superamento di determinati standards. Tali accertamenti possono riguardare la fase di competenza degli organi amministrativi di vigilanza nel corso della quale emergono elementi di reato per i quali si avvia successivamente l’indagine penale; oppure possono avere, fin dall’inizio, natura di indagini penali, disposte dal Pm, ovvero di iniziativa da parte della Polizia Giudiziaria, eventualmente avvalendosi di ausiliario. Occorre quindi prima verificare se l’attività svolta rientri in quella amministrativa o di P.G. e poi, una volta concluso che si rientra nella prima, individuare le regole applicabili per l’utilizzo in sede penale degli elementi acquisiti negli accertamenti di natura inizialmente amministrativa.

Il Dlgs 1º marzo 2018, n. 21 nell’attuare il principio di delega della riserva di codice nella materia penale previsto dall’’articolo 1, comma 85, lettera q), della legge 23 giugno 2017, n. 103. (c.d. riforma Orlando) ha trasferito nel Codice penale il reato di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti, con l’inserimento del nuovo articolo 452-quaterdecies ed abrogazione dell’articolo 260 del Dlgs 152/2006. La nuova norma è identica alla precedente, per cui si pone in piena continuità con essa ed è applicabile anche per il passato; nessun adeguamento va quindi disposto per i modelli organizzativi precedentemente elaborati in funzione di prevenzione della commissione di tale reato nelle strutture aziendali complesse. La modifica è l’occasione per fare il punto sulla giurisprudenza in tema di applicazione di tale reato, cui sempre più frequentemente viene fatto riferimento nei processi ambientali caratterizzati da eventi non occasionali in tema di illecita gestione dei rifiuti.