Pasquale Fimiani Avvocato generale presso la Corte di Cassazione

La Cassazione, decidendo su una fattispecie di abusivo sversamento continuo e ripetuto in diverse aree non autorizzate di rifiuti speciali pericolosi, posto in essere in epoca anteriore alla legge 68/2015 con cui sono stati introdotti i nuovi delitti ambientali, nella quale il giudice di merito aveva pronunciato condanna per il reato di disastro ambientale innominato di cui all’articolo 434 Codice penale, non si è limitata a precisare che la configurabilità di tale reato è espressamente fatta salva dalla clausola di riserva presente nell’incipit dell’articolo 452-quater Codice penale, recante la tipizzazione del nuovo delitto di disastro ambientale, ma ha anche fornito diversi chiarimenti sulla operatività di entrambi i reati, sulla loro relazione con il delitto di inquinamento ambientale previsto dall’articolo 452-bis Codice penale (che si pone in rapporto di progressione criminosa con quello di disastro ambientale previsto dall’articolo 452-quater Codice penale e non ha sostituito il delitto di disastro ambientale innominato di cui all’articolo 434 Codice penale) ed infine sulla disciplina transitoria del ravvedimento operoso di cui all’articolo 452-decies Codice penale, applicabile anche nei processi in corso per reati commessi precedentemente, purché ricorrano le condizioni previste dalla norma.

Con la Nota del 23 gennaio 2018 il Ministero dell’Ambiente ha fornito chiarimenti in materia di bonifica in relazione agli obblighi del proprietario non responsabile della contaminazione ed al concetto di inquinamento diffuso. Sul primo versante, ribadito che il proprietario non responsabile della contaminazione non è tenuto alla bonifica, pur potendo essere obbligato alla messa in sicurezza del sito, in quanto misura di prevenzione senza finalità sanzionatoria o ripristinatoria, si precisa che i soggetti responsabili dell’inquinamento devono essere identificati in coloro che hanno in tutto o in parte generato la contaminazione tramite un proprio comportamento commissivo od omissivo, legato all’inquinamento da un preciso nesso di causalità e che per tale individuazione trova applicazione la regola probatoria del “più probabile che non”, meno stringente di quella della “prova oltre il ragionevole dubbio” operante nella responsabilità penale. Il concetto di inquinamento diffuso ricorre solo quando la contaminazione sia determinata da fonti non imputabili ad una singola e determinabile origine, per cui va escluso nel caso di inquinamento, pur se esteso e di vaste proporzioni, causato esclusivamente dal dilavamento da parte degli eventi atmosferici di un cumulo di rifiuti interrati, anche se provenienti da soggetti diversi e di natura eterogenea, perché si è in presenza di una fonte unitaria di inquinamento. I chiarimenti forniti dal Ministero, però, si sono risolti nel richiamo dei fondamentali principi affermati dalla giurisprudenza amministrativa nella materia, senza alcuna reale novità od integrazione.

La legge di bilancio per il 2018 ha attribuite all’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico nuove funzioni di regolazione e controllo in materia dei rifiuti sostituendo perciò la denominazione con quella di “Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente” (Arera). Mentre è stato specificato che le nuove funzioni in materia dei rifiuti saranno esercitate con i medesimi poteri e nel quadro dei princìpi, delle finalità e delle attribuzioni, anche di natura sanzionatoria, stabiliti dalla legge istitutiva 14 novembre 1995, n. 481, non è precisato quali attribuzioni, statali e regionali, si intendono trasferite alla Arera con evidente rischio di sovrapposizioni ed incertezze.

La recente introduzione di una disciplina generalizza a tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell’ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato, incentrata sulla modifica dell’articolo 54-bis del Dlgs 165/2001, che già recava prime disposizioni in tal senso per i dipendenti pubblici, sull’introduzione di specifiche previsioni a tutela del dipendente o collaboratore che segnala illeciti nel settore privato, realizzate attraverso l’ampliamento del contenuto obbligatorio del modello “231” e sulla integrazione della disciplina dell’obbligo di segreto d’ufficio, aziendale, professionale, scientifico e industriale, apre lo spazio per prime riflessioni sulle ricadute nella responsabilità per reati ambientali.

La disciplina della valutazione di impatto ambientale è stata significativamente modificata dal Dlgs 16 giugno 2017, n. 104 di recepimento della direttiva 2014/52/Ue che ha sostituito e modificato diverse disposizioni della Parte II del Dlgs 152/2006, incluso il nuovo sistema sanzionatorio previsto dal rinnovato articolo 29 del Dlgs 152/2006 ed incentrato su procedimenti amministrativi di regolarizzazione (nel caso di mancanza del provvedimento di verifica di assoggettabilità a Via o nel provvedimento di Via) o inibitori (nel caso di violazione delle sue condizioni), nonché su sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall’autorità competente. In tale contesto si pone la questione del raccordo con le sanzioni (anche penali) previste in tema di violazione delle prescrizioni dell’autorizzazione integrata ambientale dall’articolo 29-quattuordecies nelle ipotesi di provvedimento unico inclusivo della Via e dell’Aia di cui agli ai nuovi articoli 27 (procedimenti di Via di competenza statale) e 27-bis (procedimenti di Via di competenza regionale).

La disciplina dell’affidamento del servizio pubblico di gestione dei rifiuti originariamente prevista dal “Codice ambientale” ha subito nel tempo una profonda modificazione, anche per la sovrapposizione, non sempre organica, tra norme generali sui servizi pubblici e disposizioni speciali nella materia dei rifiuti. Il tentativo di riordino da parte della legge Madia è stato frustrato dalla sentenza n. 251 del 2016 della Corte Costituzionale, che ha portato al ritiro dello schema di decreto legislativo recante il Testo unico servizi locali approvato dal Consiglio dei ministri del 24 novembre 2016. Nel contempo, la sopravvenienza del nuovo Codice degli appalti del 2016 ha consentito alla giurisprudenza di integrare sotto diversi profili le soluzioni, prese nella vigenza del Dlgs 163/2006, in tema di contenuto del bando di gara relativo alle attività di gestione del servizio rifiuti e di applicabilità degli specifici requisiti che in tali casi sono richiesti per partecipare alla gara, quali l’assenza di condanne per reati ambientali ostative all’aggiudicazione od alla stipula del contratto e la riferibilità di tale condizione anche al responsabile tecnico” di cui al Dm 120/2014, l’iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali di cui all’articolo 212 Codice ambientale e il possesso di certificazione di qualità eventualmente richiesta dalla stazione appaltante.

La Cassazione, dopo aver precisato le condizioni previste dal Dlgs 27 gennaio 1992, n. 99 per l’utilizzazione dei fanghi in agricoltura, escludendone la sussistenza quando i fanghi provengano dal trattamento di scarichi da insediamenti industriali ed artigianali insistenti nelle fognature urbane asservite agli impianti di depurazione, ha affermato che quando nei fanghi siano presenti idrocarburi, parametro non previsto dall’allegato IA del citato Decreto n. 99, l’utilizzo agronomico deve ritenersi vietato quando risulti il superamento dei parametri previsti dalla Tabella 1, colonna A dell’allegato 5, al titolo V, parte IV Dlgs 152/2006 in tema di bonifiche, senza che rilevi la mancata assegnazione della caratteristica di pericolo HP7 “cancerogeno”, trattandosi di accertamento superfluo, in quanto tale caratteristica non è l’unica a definire la pericolosità del rifiuto.

La sentenza 75/2017 della Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 49, legge 28 dicembre 2015, 221 con cui era stato introdotto nell’articolo 187, Dlgs 152/2006 il comma 3-bis, in base al quale le miscelazioni non vietate in base a tale norma “non sono sottoposte ad autorizzazione e, anche se effettuate da enti o imprese autorizzati ai sensi degli articoli 208, 209 e 211, non possono essere sottoposte a prescrizioni o limitazioni diverse od ulteriori rispetto a quelle previste per legge”.
L’affermazione dell’obbligo di autorizzazione per tutte le attività di miscelazione, e non soltanto quando riguardi le ipotesi vietate dal primo comma (miscelazione di rifiuti non pericolosi con rifiuti pericolosi e di rifiuti pericolosi aventi diverse caratteristiche di pericolo) pone la necessità di verificare le ricadute della sentenza per chi, in precedenza, legittimamente svolgeva attività di miscelazione senza autorizzazione e per chi svolgeva e svolge, con autorizzazione o tramite procedura agevolata per il recupero, attività di gestione che implicano anche lo svolgimento di operazioni di miscelazione.

Una delle novità della legge 22 maggio 2015, n. 68 è costituita dall’introduzione nel Dlgs 152/2006, dopo la parte sesta, della parte sesta-bis che, ai nuovi articoli 318-bis’’/318-octies, disciplina la procedura di estinzione delle contravvenzioni in materia ambientale previste dal Dlgs 152/2006 delineando un meccanismo che riproduce quello già previsto dal Dlgs 758/1994 in materia di sicurezza sul lavoro. Se sul versante operativo e procedurale ci si può giovare dell’apporto della giurisprudenza e della dottrina formatasi sul Dlgs 758/1994, stante la sostanziale identità delle due procedure ben più problematica, rispetto alla materia della sicurezza sul lavoro, è l’individuazione dell’ambito di applicabilità delle nuove previsioni, stante la scelta del Legislatore di non specificare le contravvenzioni per le quali può ricorrersi alla speciale procedura, ma di subordinarne la operatività alla verifica, caso per caso, della sussistenza di determinate condizioni di concreta inoffensività.

Tra la fine del 2016 e l’inizio del 2017 la Cassazione ha esaminato per la prima volta il nuovo delitto di inquinamento ambientale introdotto dalla legge 68/2015, fornendo importanti chiarimenti interpretativi su una fattispecie di reato per alcuni versi dai contorni vaghi e generici, considerato il ricorso a clausole aperte quali “compromissione” o “deterioramento” delle risorse ambientali quale effetto della condotta, la necessità che la stessa sia commessa “abusivamente” e che tali effetti siano “significati e misurabili”. Si tratta, però, di decisioni che sono state emesse in sede cautelare reale e che, quindi, andranno “saggiate” nel contesto dibattimentale, in cui non si discuterà più soltanto di “fumus” del reato, ma dovrà decidersi della sua configurabilità sulla base delle emergenze probatorie e del confronto tra le parti processuali.